Skip to content
Meinung |  Zeit, den Kongress auf Putin loszulassen

Angesichts der Tatsache, dass die Sanktionen bisher die Haupteinnahmequelle des Kremls verschont haben, ist es bemerkenswert, dass sie so wirkungsvoll waren. Der IWF prognostiziert, dass Russlands Wirtschaft in diesem Jahr um 6 Prozent und im nächsten Jahr um weitere 3,5 Prozent schrumpfen wird. Wenn sich die IWF-Prognose als richtig erweist, würde der diesjährige Sturz den der verheerenden russischen Finanzkrise von 1998 in den Schatten stellen – und er würde sogar den Schlag übertreffen, den die iranische Wirtschaft während des Höhepunkts der internationalen Sanktionen gegen dieses Land im Jahr 2012 erlitten hat.

Es ist auch bemerkenswert, dass der Westen ohne die Unterstützung eines der gefürchtetsten Sanktionen der Welt, dem US-Kongress, so viel Druck aufgebaut hat.

Der Kongress hat eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der ukrainischen Kriegsanstrengungen gespielt. Bei Russland-Sanktionen hat sie sich jedoch weitgehend zurückgehalten. Damit die Kampagne des Westens gegen die Ölverkäufe Russlands funktioniert, muss sich das ändern.

Die erfolgreichste Sanktionskampagne der Neuzeit bietet eine Blaupause: die Bemühungen der USA, die Wirtschaft des Iran im Vorfeld des Atomabkommens von 2015 einzuschränken. Während der Regierung von George W. Bush führten die Vereinigten Staaten einen weltweiten Vorstoß, um den Iran aus dem globalen Finanzsystem auszuschließen. Präsident Barack Obama erbte die Bemühungen und führte sie zu neuen Höhen, indem er eine globale Strategie umsetzte, die die Ölexporte des Iran um mehr als die Hälfte reduzierte und über 100 Milliarden Dollar seiner Energieeinnahmen auf eingeschränkten Bankkonten im Ausland festlegte.

Da die Vereinigten Staaten seit den 1990er Jahren ein innenpolitisches Embargo gegen den Iran verhängt hatten, bestand die einzige Möglichkeit, Druck auf Teherans Finanzen auszuüben, darin, Einfluss darauf zu nehmen, wie der Rest der Welt Geschäfte mit dem Iran machte. Zu diesem Zweck drohte Washington mit einem Instrument, das als „sekundäre Sanktionen“ bekannt ist und ausländische Banken und Unternehmen vor eine harte Wahl stellte: Sie könnten mit den Vereinigten Staaten oder dem Iran Geschäfte machen, aber nicht mit beiden. Die überwiegende Mehrheit entschied sich für die Vereinigten Staaten und stellte die Geschäfte mit dem Iran ein.

Diese Kampagne wäre ohne den Kongress nicht möglich gewesen. Es war der Kongress, der knallharte Gesetze verabschiedete, die Sekundärsanktionen vorschreiben, angefangen mit dem Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act von 2010, der ausländischen Finanzinstituten, die weiterhin Geschäfte mit iranischen Banken tätigen, Strafen drohte. Als Beamte der Obama-Regierung ausländische Regierungen und Firmen aufforderten, die Beziehungen zum Iran abzubrechen, verschaffte ihnen diese Gesetzgebung ein wesentliches Druckmittel. Mit dem Kongress als „bösem Bullen“ könnte die Obama-Regierung bei der Umsetzung globaler Sanktionen hart spielen und gleichzeitig gute diplomatische Beziehungen aufrechterhalten.

Die wichtigste dieser Kongressinitiativen kam Ende 2011, als Sen. Robert Menendez (DN.J.) und Sen. Mark Kirk (R-Ill.) eine Änderung des jährlichen Gesetzesentwurfs zur Verteidigungspolitik durchsetzten, die Sekundärsanktionen gegen Käufer androhte Iranisches Öl. Auf Drängen der Obama-Regierung enthielt die Änderung auch eine Klausel, die Ausnahmen für Länder vorsah, die alle sechs Monate ihre Ölkäufe aus dem Iran erheblich reduzierten. Dies gab der Obama-Regierung Spielraum, um eine schrittweise Reduzierung der iranischen Ölkäufe aus Ländern wie China, Indien und der Türkei zu erreichen. Einige Monate später verschärfte der Kongress das Gesetz, indem er verlangte, dass Zahlungen für iranisches Öl auf eingeschränkte Offshore-Konten fließen, wo das Geld nur für bilateralen Handel oder für humanitäre Käufe verwendet werden konnte.

Es waren diese ausgeklügelten Sanktionen, die die iranische Wirtschaft im Jahr 2012 drosselten – dem ersten Jahr, in dem der Iran seit Anfang der 1990er Jahre eine Rezession erlitt – und Teheran an den Verhandlungstisch über Atomwaffen brachten. Und während die Obama-Regierung die Sanktionen geschickt umsetzte, war das Weiße Haus ursprünglich dagegen. Finanzminister Tim Geithner ging so weit, einen Brief gegen die Änderung zu schreiben, nur wenige Stunden bevor sie den Senat mit satten 100 zu 0 Stimmen passierte.

Es ist ganz natürlich, dass die Exekutive sich über Streifzüge des Kongresses in die Sanktionspolitik sträubt. Sanktionen sind zu einem Kernstück der US-Außenpolitik geworden, und die Präsidenten beider Parteien haben die Bemühungen des Kongresses, sich einzumischen, im Allgemeinen nicht gewürdigt.

Aber die historische Aufzeichnung zeigt, dass Kongresssanktionen die Hand des Präsidenten in den meisten Fällen tatsächlich stärken. Im Fall der Menendez-Kirk-Änderung legte die Europäische Union nur wenige Tage später ein eigenes Ölembargo gegen den Iran nach. Es besteht kein Zweifel, dass die Entscheidung der EU durch die überwältigende Unterstützung des Kongresses für sekundäre Ölsanktionen beschleunigt wurde.

Rückblickend spielte die Menendez-Kirk-Änderung eine entscheidende Rolle dabei, Teheran unter Druck zu setzen, indem sie den Kern der iranischen Wirtschaft traf – seine Energieeinnahmen. Wie der Energiesektor Russlands heute war auch der Iran bis dahin von schweren Sanktionen verschont geblieben. Die Brillanz von Menendez-Kirk bestand darin, dass es gesetzlich vorgeschriebene Sanktionen mit Flexibilität kombinierte, die es der Obama-Regierung ermöglichte, den besten Ansatz für die Umsetzung zu finden.

Die Preisobergrenze für russisches Öl, die im Dezember in Kraft tritt, ist die ehrgeizigste Anwendung von Sanktionen seit der Menendez-Kirk-Änderung. Die Sicherstellung internationaler Unterstützung für diese Politik – die die Biden-Administration seit Monaten vorantreibt – war eine bemerkenswerte Leistung diplomatischer Beharrlichkeit. Aber obwohl die Politik von den G7 unterstützt wird, auf die fast die Hälfte des globalen BIP entfällt, gibt es Bedenken, dass Unternehmen in China, Indien und anderen Ländern, die keine Sanktionen gegen Russland verhängen, die Preisobergrenze durch Nebenzahlungen untergraben könnten Russland oder die Entwicklung von Lieferketten, die westliche Unternehmen vollständig meiden. Die Entscheidung der OPEC letzte Woche, die Ölförderung um 2 Millionen Barrel pro Tag zu drosseln, wird die Ölpreise in die Höhe treiben und diese Bedenken verstärken.

Die Preisobergrenze ist eine einzigartige Sanktion – ein Nachkomme der iranischen Ölsanktionen von 2012, aber schwieriger umzusetzen und auf einen viel größeren Ölproduzenten ausgerichtet. Der beste Weg, um seinen Erfolg sicherzustellen, besteht darin, dass der Kongress ebenfalls handelt und die Regierung unterstützt. Indem er sekundäre Sanktionen gegen jeden verlangt, der gegen die Preisobergrenze verstößt, kann der Kongress der Biden-Regierung den nötigen Stock geben, damit die Politik funktioniert.

Sen. Chris Van Hollen (D-Md.) und Sen. Pat Toomey (R-Pa.) haben kürzlich eine Änderung des diesjährigen Verteidigungsgesetzes vorgeschlagen, die genau das tun würde. Es enthält eine eindeutige Anforderung, sekundäre Sanktionen gegen Verstöße gegen die Preisobergrenze zu verhängen, und gibt der Biden-Administration gleichzeitig die Flexibilität, die Details zu konkretisieren. Die Änderung könnte verbessert werden, indem dem Weißen Haus die Möglichkeit gegeben wird, einen anderen Weg zu wählen, um Russlands Öleinnahmen zu kürzen – zum Beispiel indem alle Zahlungen für russisches Öl gezwungen werden, auf eingeschränkte Auslandskonten zu fließen – aber es ist ein solides Stück Gesetzgebung.

Bisher hat die Biden-Administration noch nicht zu dem Vorschlag Stellung bezogen. Sicherlich hat die Regierung bisher eine beeindruckende Arbeit in Bezug auf Russland-Sanktionen geleistet, und es wäre vernünftig, dass sich die Beamten fragen, ob sie wirklich die Unterstützung des Kongresses benötigen.

Aber das Weiße Haus täte gut daran, eine Lehre aus der jüngeren Geschichte der Sanktionen zu ziehen: Maßnahmen des Kongresses können das nötige Gewicht liefern, um schwierige globale Sanktionsregime durchzusetzen. Die Obama-Regierung begann 2011 damit, sich gegen Kongresssanktionen gegen iranisches Öl zu stellen, nur um später zu argumentieren, dass sie wesentlich seien, um Teheran an den Verhandlungstisch zu bringen.

Jetzt hat die Biden-Administration die Chance, es von Anfang an richtig zu machen.